科莫湖景观限制：为何在此新建房产如此困难

修订说明#

本文已于2026年9月27日更正。 经将文中数据与引用来源逐一核对，发现若干错误，现已在正文中改正。完整清单（包括文章原先的表述与现在的表述）见文末的更正部分。

本文已于2026年9月29日更正。 早先版本描述了 Victaura 在其公开项目页面之外的立场。现在，正文及文末的披露声明均以这些页面为准。

本文已于2026年10月13日更正。 “需求端”一节此前称，第 24-bis 条统包税自 2026 年 1 月 1 日起提高到 300,000 欧元，但未说明适用于何人。该税额是对自该日起将居所迁至意大利者提高到这一数额的（第 199/2025 号法律，Normattiva），正文现已如此表述。

法律架构#

常见的误解是把科莫湖的许可环境当作一项监管规定。 监管规定可以修订、放宽或加快审批。而约束湖岸的，是一套由基本法律、总统令和大区景观规划叠加而成的体系，其根基是一项宪法原则（意大利宪法第9条：“共和国保护国家的景观以及历史和艺术遗产”）。现行架构将可追溯至1497/1939号法律的景观保护予以法典化；现列于第142条的法定湖岸带由431/1985号法律（Legge Galasso，即加拉索法）引入，并并入2004年的法典。

起作用的文本共有五项，按普遍性由高到低排列。 第一，Codice dei beni culturali e del paesaggio（《文化遗产与景观法典》），即2004年1月22日第42号法令，它确立了tutela paesaggistica（景观保护）的一般制度，并在第142条列举了依法受保护的土地类别。第二，2017年2月13日第31号总统令，它简化了对景观影响较小（lieve entità）的工程的autorizzazione paesaggistica，并列出31类免于许可的工程和42类适用简化程序的工程。第三，2001年6月6日第380号总统令，即 Testo Unico Edilizia（建筑统一法典），规范建筑许可，并在第3条界定了与景观制度相互作用的六类工程（日常维护、特别维护、restauro e risanamento conservativo、ristrutturazione edilizia、新建以及城市重构）。第四，伦巴第的Piano Paesaggistico Regionale（大区景观规划），由2010年1月19日第951号 DCR 批准，针对六大因苏布里亚湖区（Maggiore、Ceresio/Lugano、Como/Lecco、Idro、Iseo、Garda）增设了一层大区级的tutela。第五，各湖区市镇的regolamenti edilizi（市级建筑规章）（Como、Cernobbio、Blevio、Torno、Faggeto Lario、Pognana Lario、Carate Urio、Laglio、Brienno、Argegno、Tremezzina、Bellagio、Menaggio、Varenna），它们在地方层面适用上位规范，并附加自身的裁量权。

这一体系之所以重要，是因为各层规范是累积适用的，而非择一适用。 科莫湖岸的项目要依次接受全部五层的审查。符合其中一层，并不免除其他各层的要求。Piano di Governo del Territorio（地方治理规划）中允许住宅体量的划定，并不等于批准其景观影响。在没有获得肯定性的autorizzazione paesaggistica的情况下，不能依据第380/2001号总统令签发titolo edilizio（建筑许可）。这不是程序上的冗余，而是制度设计本身。

300米湖岸带#

*D.Lgs 42/2004 第142条第1款b项将“毗邻湖泊的区域，自湖岸线（linea di battigia）起算300米范围内，包括高出湖面的区域”置于法定景观保护之下。* 科莫湖周长约170公里，湖岸向山地陡然抬升，这一带覆盖了大部分可开发的湖岸以及紧邻的部分腹地，但须适用第142条第2款的排除规定，即1985年9月6日在市级规划中被划为 A 区或 B 区的区域。

该保护带所约束的内容是明确的。 任何改变stato dei luoghi（场地现状）的工程，均须依据第146条取得autorizzazione paesaggistica。这包括新建、拆除重建、体量扩建、外观改变，以及改变建筑与其周边环境之间的关系。不包括不改变外观的饰面日常维护，根据 DPR 31/2017 附件 A 第 A.1 项及以下各项，此类维护仍可自由进行。

该保护带不约束的内容同样值得说明。 不影响外部体量或饰面的内部改造，通常不在autorizzazione paesaggistica的范围之内，但仍须依据 DPR 380/2001 取得titolo edilizio。外部轮廓和屋顶线得以保留的别墅，可以进行内部改造，其流程明显比新建轻。按 Victaura Research 的判断（并非已公布的统计数据），这是进入市场的大多数 value-add 产品所走的实际路径。

*该保护制度ope legis适用，即依法律效力当然适用。 它不取决于第136条（immobili ed aree di notevole interesse pubblico*，即具有显著公共利益的不动产和区域）下的认定。湖岸受保护，是因为它是湖岸，而不是因为某一幢别墅或某一片区域被认定具有显著公共利益。这一区别很重要：第136条的认定会在第142条之上叠加一层额外的制度；而在第142条第2款从保护带中排除的区域（1985年9月6日被划为 A 区或 B 区的区域），保护是否存在则取决于是否有此类认定。

Autorizzazione paesaggistica 的实际操作#

根据 D.Lgs 42/2004 第146条，程序分为两条路径：普通程序和简化程序。 普通程序适用于对景观有重大影响的工程。简化程序依据 DPR 31/2017(取代了 DPR 139/2010)，适用于该法令附件B所列的42类情形，通常是在已获许可的体量范围内对现有建筑所做的小规模改动。在科莫湖，对历史遗产别墅进行实质性修复，且对门窗洞口、屋顶轮廓或外立面饰面有重大改动的，适用普通程序。

普通程序的法定时限在纸面上相当紧凑。 市政当局收到申请后审查案卷，并须在40天内向负责科莫、莱科、松德里奥和瓦雷泽各省的 Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio 转送意见建议。Soprintendente 在收到后45天内出具具有约束力的意见。市政当局在该意见出具后20天内作出最终决定。若 Soprintendente 在收到案卷后60天内未出具意见，第146条第9款规定，行政机关仍应对申请作出决定；普通程序并不将此称为 silenzio-assenso。依据 DPR 31/2017 的简化程序总期限为60天，Soprintendente 须在20天内出具具有约束力的意见。

实际上，湖滨别墅的有效时间线明显更长。 Victaura Research 的假设，并非已公布的统计数据：在科莫湖，对受保护湖滨物业进行实质性修复，普通程序从申请到取得可执行的 titolo edilizio，可能需要12至24个月。原因是结构性的。Soprintendenza 经常要求补充 integrazioni documentali(补充文件)，这会中止法定时钟。现场勘查需要与季节性通行条件和测量条件相协调。市级的 Commissione per il Paesaggio 在 Soprintendenza 阶段之前出具初步意见，其会议安排与法定期限并不一致。景观制度、建筑制度(DPR 380/2001)以及任何抗震或水文约束之间的协调又增加了层次(东支的莱科市依据伦巴第大区 DGR 2129/2014 位于抗震3区)。

*实际的问题不在于时间线能否压缩，而在于项目的构思方式能否获得 Soprintendenza 的认可。 尊重现有体量轮廓、保留重要建筑元素、采用传统饰面(intonaco、pietra di Moltrasio、copertura in coppi)，并能证明与受保护环境具有 coerenza paesaggistica 的方案，可以通过。提出新增体量、从湖面可见的玻璃幕墙，或与当地传统风貌格格不入的饰面的方案，则不能通过。这一判断是 Victaura Research 基于 compatibilità paesaggistica* 标准所作的假设；我们未发现任何关于湖滨项目首次提交被驳回比例的公开数据。

伦巴第大区 PPR 层面#

大区规划增加了一个国家法典所不包含的、专门针对因苏布里亚湖区的层面。 伦巴第大区的 Piano Paesaggistico Regionale 作为大区领土规划的一部分，由 DCR 951 of 19 January 2010 批准，在第19条中将因苏布里亚各大湖(马焦雷湖、科莫湖与莱科湖、卢加诺湖、伊塞奥湖、伊德罗湖和加尔达湖)列为特别保护对象，并在 Tavola D 以及 Tavole D1a 至 D1d 中标明相关保护范围。截至2026年9月27日，伦巴第大区政府表示，2010年 PPR 在与文化部的共同规划程序完成之前仍然有效，该程序已由2025年3月10日的 DGR 4041 重新启动。

PPR 为伦巴第各湖泊的保护引入了一般性规范，并对六大因苏布里亚湖作出了专门规定。 对于这些湖泊，第19条第4款确定了 ambito di salvaguardia paesaggistica del lago e dello scenario lacuale(湖泊及湖景景观保护范围)，主要依据流域分水线划定，并为地方规划设定了目标。第19条第5款针对国家法典第142条第1款b项所界定的湖岸区域增加了具体指引，第7至9款则设定了过渡制度：在市政当局调整其规划工具之前，在连续建成区和既有已协商规划之外，仅允许维护、修复、ristrutturazione edilizia 以及对现有建筑最多10%的扩建，尚未通过的实施性规划则暂停，直至 Piano di Governo del Territorio 获得批准。

其实际后果是，湖岸受到两层同心的保护制度管辖。 D.Lgs 42/2004 规定的国家300米范围是底线。伦巴第大区 PPR 在此之上增加了一个大区层面的湖泊及湖景范围，主要依据流域分水线划定，因此更为宽广；在该范围内，任何新工程与湖景全景的视觉关系本身即是具有约束力的考量因素。一个距湖岸线后退350米、位于国家范围之外的方案，仍可能落在 PPR 的湖景范围之内，并依据大区规划和市政 regolamento 继续接受 valutazione paesaggistica。

*PPR 还划定了 ambiti di elevata naturalità 和 aree di particolare interesse paesaggistico-ambientale。 某一湖岸地块是否属于这些类别，必须依据规划图件就该具体地块进行核对。在这些区域内，PPR 增加了具有约束力的 indirizzi(指引)，市政规划必须予以吸收。其效果是使大区层面的规定不再只是建议性的，而是通过市政 PGT* 在操作上具有约束力。

市镇层面的自由裁量权#

在国家法典和大区规划所确立的框架之内，市镇的 regolamento 拥有实质性的自由裁量权。 湖岸的每个 comune 都会发布一份 Piano di Governo del Territorio(PGT)，由 Documento di Piano、Piano dei Servizi 和 Piano delle Regole 组成，并辅以 Regolamento Edilizio，历史中心区则往往还有 Piano di Recupero。这些文件把国家和大区层面的原则转化为针对具体地块、具有约束力的规范：限高、容积率(indici di edificabilità)、退界距离、允许使用的饰面材料、屋顶轮廓几何形态，以及湖岸挡墙(muro di sponda)和 darsena(船屋)制度。

各 comune 之间的差异十分显著，对投资测算有实质影响。 省会科莫(Como)的 PGT 同时管辖湖岸和有城墙的历史中心。切尔诺比奥(Cernobbio)是 Forum Ambrosetti 的举办地，也是大型别墅的集中地，其体积扩建以及从湖面可见的改动，由该市自己的 PGT 和 Commissione per il Paesaggio 管辖。布莱维奥(Blevio)和托尔诺(Torno)的地形陡峭，直接从水面拔起，在景观制度之外，还要叠加 Piano di Assetto Idrogeologico 规范下的水文地质限制。特雷梅佐纳(Tremezzina)于 2014 年由伦诺(Lenno)、梅扎格拉(Mezzegra)、奥苏乔(Ossuccio)和特雷梅佐(Tremezzo)合并而成，管辖西支湖滨地带，其中包括 Villa del Balbianello 及其周边受保护的风景。贝拉焦(Bellagio)管辖湖叉处的岬角(Punta Spartivento)和历史聚落，对湖滨 passeggiata 和历史层积有细致的保护。

自由裁量权体现在两个环节。 第一，Commissione per il Paesaggio(在某些 comune 则是被授予景观职能的 Commissione Edilizia)对每一个需要 autorizzazione paesaggistica 的项目出具初步意见。委员会的构成、审查的深度以及要求修改的轮次，在各 comune 之间差别很大。第二，Ufficio Tecnico Comunale 负责适用 regolamento，而对含义模糊的规范如何解释(例如允许改动的 darsena 的周界，或 ristrutturazione edilizia 与 nuova costruzione 之间的界线)，取决于该 comune 已形成的先例。在某个 comune 能够通过的方案，不能保证在条文相同的相邻 comune 也能通过。

这不是制度的缺陷，而是机构投资者开展尽职调查的作业基点。 选定地块，就等于选定在整个开发周期内管辖该资产的 regolamento。因此，comune 的选择是首要的测算变量，而不是次要的地理偏好。

这对新增供给意味着什么#

Victaura Research 的评估是：这一整套规则叠加的总体效果，使得在 300 米带之内新建独立的湖滨建筑在实际操作中几乎不可行。 这并非 de iure(法律上)不可能。没有任何法定条款禁止在受保护的湖岸新建建筑。它是被景观、大区、市镇、水文地质和抗震等各项制度的累积效应，以及 Soprintendenza 的意见在 de facto(事实上)过滤掉的：受保护湖岸上的任何新增体量，都必须正面证明其 compatibilità paesaggistica。按 Victaura Research 的评估，具有一定规模的新建项目很少能达到这一标准；我们没有找到已公布的审批统计数据。

可行的开发路径是对既有体量进行实质性修复。 意大利的 Testo Unico Edilizia(DPR 380/2001，第 3 条)界定了六类建设干预：日常维护、非常维护、修复与保护性更新(restauro e risanamento conservativo)、ristrutturazione edilizia、新建以及城市重整。Ristrutturazione edilizia 允许把既有建筑改造成全部或部分不同的建筑体，包括拆除重建；形状、立面、占地和体量可以改变到什么程度，取决于建筑及其所在地块的保护制度，而在景观带内，任何改变外观的做法仍然需要 autorizzazione paesaggistica。按 Victaura Research 的评估(并非已公布的统计数据)，科莫大多数高端产品正是通过这一路径进入市场的。

这对供给的含义是结构性的。 可供实质性修复的湖滨别墅总存量，受限于现有的历史建筑。按 Victaura Research 的评估，新增供给主要来自把历史别墅改造为符合当前高端规格的产品，而不是来自未开发用地的新建。因此，供给管道对需求缺乏弹性。国际买家兴趣的激增，不会也不可能在需求出现的同一周期内，带来相应数量的合规成品湖滨房产。

相应地，开发商的进入门槛很高。 新进入者必须购入一栋具有遗产价值的别墅，在 Soprintendenza 和 comune 的自由裁量之下取得 autorizzazione paesaggistica 和 titolo edilizio，按国际买家期望的标准完成实质性修复，并通过一个认可成果价值、却不为过程中的摩擦成本买单的市场退出。Victaura Research 的假设：能否跨过这道门槛，取决于 Soprintendenza 是否认可其设计语言与保护要求相容，以及是否有足够资本承担审批窗口期，这些变量都可以逐个项目加以核查。

需求端#

科莫湖的需求主要来自国际买家，而供给是有限的。 Engel & Völkers Italia 与 Nomisma 在其 Market Report Italia 2025 中指出，2024 年外国买家需求占科莫湖市场的 60%，买家主要来自美国、德国和北欧，La Provincia di Como 于 2025 年 3 月 20 日对此作了报道。同一份报告给出的翻新住宅平均价格为每平方米 4,000 至 10,000 欧元，最高端的房产可达 15,000 欧元。

Knight Frank 的 Prime International Residential Index 发布于 The Wealth Report 2026，记录科莫湖 2025 年上涨 6.5%，在 100 个市场中排名第 19 位。 同年，米兰核心住宅上涨 0.4%，伦敦核心住宅下跌 4.7%。指数中其他欧洲市场涨幅更高，包括梅里贝尔(Méribel,+9.0%)、马贝拉(Marbella,+8.1%)、库尔舍维尔 1850(Courchevel 1850,+6.9%)和佛罗伦萨(+6.7%)。Knight Frank 还指出，随着米兰供给趋紧，买家转向罗马、托斯卡纳和科莫湖沿岸。

税收层面放大了地理上的约束。 意大利针对新税务居民的第 24-bis 条统包税(flat tax)于 2017 年推出，起初为每年 100,000 欧元，2024 年 8 月通过 Decreto Legge 113/2024 翻倍至 200,000 欧元，并根据 2026 年预算法（第 199/2025 号法律）对自 2026 年 1 月 1 日起将居所迁至意大利者提高到 300,000 欧元。据 Fiscalità Patrimoniale 于 2025 年 11 月 14 日转述的 2026 年预算法技术报告，按 2021 至 2023 年的数据，该制度每年新增适用者约 270 人，而主管部委预计，提高到 300,000 欧元将使新增适用者减少约一半，降至每年约 130 人。同一分析还提到，Corte dei Conti 指出，该制度并不要求与在意大利的生产性投资挂钩，也没有建立任何监测机制来检验其是否实现了既定目标。

英国至意大利的迁移通道只是驱动因素之一，而非唯一。 英国非常住居民(non-domiciled)制度于 2025 年 4 月 6 日废止，取而代之的是为期四年的 Foreign Income and Gains 制度。Knight Frank 称其引发了有意义但不算剧烈的财富外流，意大利、摩纳哥和瑞士均在欧洲的目的地之列(The Wealth Report 2026)。Henley & Partners 2025 年的报告给出的英国百万富翁外流人数为 16,500;Tax Policy Associates(2025 年 7 月 27 日)得出结论称，Henley 的报告并不追踪移民，在经过独立审计之前应当撤回，并且没有给出替代估计。我们查阅的来源均未量化从英国流向意大利的规模，也未量化其中定居科莫湖的比例。

运营方的优势#

在审批构成约束的市场中，取得许可的能力是每个 value-add 项目的核心变量。这一命题并不抽象，它就是湖区每个 value-add 项目的运营现实。具备开发潜力的历史别墅，其收购价反映的是市场对可建内容的预期；而一栋已完工、合规、经修复的别墅，其退出价反映的是实际建成的成果。Victaura Research 的假设，并非实测结果：二者价差中相当一部分来自 autorizzazione paesaggistica，即把一项获准的可能性转化为已交付、已获许可、已完工产品所创造的价值。

这与供给具有弹性的市场在结构上不同。Victaura Research 的假设：在迪拜和拉斯海马，可通过大型总体规划开发项目增加新供给，因此那里的约束在于去化，而非审批。在科莫湖岸线，上述审批制度不允许以这种形式增加新供给，项目的约束变量是其取得许可并完成交付的能力。

因此，对运营方的遴选标准是制度性的，而非企业家式的。包括：地块上已经取得的许可；Commissione per il Paesaggio 和 Soprintendenza 就该项目档案出具意见的内容；与受保护环境相协调的设计语言；以及足以支撑项目走完审批期的资金，使设计不致被迫走 Soprintendenza 不会接受的捷径。这些都是可观察的变量。在 Victaura Research 看来，机构买家正是依据这些变量来评估这一市场中的交易对手。

以上分析是在声明利益关系的前提下提出的。Victaura 在科莫湖开发项目，其中包括位于 Pognana Lario 的 Modern Villa on Lake Como，其持仓情况载于本文末尾的披露声明。

这对投资者意味着什么#

对 family office 或主要顾问而言，其含义是务实的。科莫湖受法律限制审批，受区域规划保护，并经市级 regolamento 筛选。这一约束可以核实，而非叙事。300米就是300米。Soprintendenza 的意见具有约束力。Piano di Governo del Territorio 要么允许某一体量，要么不允许。这些是需要测算的事实，而不是可以凭信任接受的故事。

其对投资组合的含义是不对称的。Victaura Research 的假设，并非实测结果：新增湖滨供给受法律筛选的市场，应比拉斯海马这类周期更快的市场更不易出现供给过剩，但这并不消除需求侧的价格风险。Knight Frank 记录的科莫湖2025年 +6.5% 只是单一年度数据，本身并不能衡量波动性。

运营方的选择才是决定性的决策。资本配置者的首要尽职调查不在于湖区的宏观面，这方面已有充分记录，而在于交易对手：运营方能否在所选地块上，按商业计划假设的审批与施工时间表，面对管辖该段具体岸线的 Soprintendenza，交付已完工且合规的产品？这个问题并不抽象，它就是 value-add 论点的运营问题。

利益关联披露。Victaura通过其母公司Greystone B.V.（荷兰）在科莫湖（意大利）、桑给巴尔的Nungwi（坦桑尼亚）、吉利艾尔岛与巴厘岛乌鲁瓦图（印度尼西亚）开发项目，并在哈伊马角的Al Marjan Island（阿联酋）持有期房（off-plan）资本头寸。读者应当假定，本文评论可能受到上述各项头寸的影响，或可能使其受益。本文件根据MiFID II第24(3)条被归类为营销材料，不构成投资建议。

更正说明，2026年9月27日#

文章原先的表述与现在的表述。 已发布版本称，300米湖岸带自湖水最大扩张线起算，并适用于整个科莫湖周边；而 D.Lgs 42/2004 第142条是自岸线（linea di battigia）起算，并排除1985年9月6日被划为 A 区或 B 区的区域。原文称第136条涵盖具有文化价值的建筑；实际上它涵盖的是具有显著公共利益的建筑和区域。原文称普通 autorizzazione paesaggistica 有60天的法定期限并适用默示同意；而第146条规定的是40天、45天和20天的分步期限，若 Soprintendenza 在60天内未出具意见，行政机关仍须作出决定，法条文本并未将其称为默示同意。原文称 DPR 380/2001 第3条界定了四类干预；实际上界定的是六类。原文将12至24个月的时间表作为行业经验，并援引行业来源称驳回率超过30%；前者现已标注为 Victaura Research 的假设，后者因未找到来源而已删除。原文将 Knight Frank 的数据归为科莫湖五年上涨54%、伦敦下跌2.2%，并称科莫是欧洲表现最强的市场；The Wealth Report 2026 记录的是科莫湖2025年上涨6.5%，并未给出此类五年数据，记录伦敦为-4.7%，并列出了数个涨幅更高的欧洲市场。原文将 Engel & Völkers 的外国需求占比和价格表述为2025年数据，买家来自英国和亚洲，并列出了偏好的 comuni；而 Market Report Italia 2025（据 La Provincia di Como 报道）给出的是2024年外国买家占比60%，买家主要来自美国、德国和北欧，价格为每平方米4,000至10,000欧元，最高达15,000欧元。原文引用了经济部关于平税制（flat tax）新增申请者的数据序列以及 Corte dei Conti 的一项评论，但所查阅的来源均不包含这些内容；现文本引用的是每年约270名新增申请者的增长数据，以及 Fiscalità Patrimoniale 所报道的 Corte dei Conti 的意见。原文将英国经调整后的外流人数1,800至3,800人以及意大利占比400至600人归于 Tax Policy Associates；Tax Policy Associates 并未给出此类估算，这些数字已删除。此外，原文中 CBRE 关于拉斯海马（Ras Al Khaimah）9,000套房源储备的数据，因所查阅的来源均不包含而一并删除。

同日的进一步复核细化了上述部分更正，并修正了其他几处问题。 原文称科莫湖景观保护自 Law 1497/1939 起即已生效；实际上300米湖岸带由 Law 431/1985（即 Legge Galasso）引入，并并入2004年法典第142条，现文本已作此说明。原文列出了 DPR 380/2001 下的五类干预；第3条界定的是六类，现已全部列出。原文称 Lombardia PPR 设定了湖景带、300米 fascia di rispetto 以及带标题的地图图幅；而 PPR Normativa 第19条界定的是主要依据分水岭线划定的湖泊及湖景保护范围，增加了针对第142条所涉湖岸区域的指导方针，并设定了一项过渡制度：在市级规划完成调整之前，建成区以外的干预仅限于维护、修复、ristrutturazione edilizia 以及不超过10%的扩建，现文本已依此措辞修订。原文称 Engel & Völkers 的在线摘要点名了海湾地区买家，并援引历史湖畔别墅每平方米20,000欧元的峰值；就科莫湖而言，所查阅的来源均不支持这两种说法，二者均已删除，仅保留 La Provincia di Como 于2025年3月20日报道的 Market Report Italia 2025 数据（2024年外国买家占比60%，每平方米4,000至10,000欧元，最高达15,000欧元）。原文提及 Corte dei Conti 的 Relazione 2025；所引来源 Fiscalità Patrimoniale 并未指明具体报告，该引用已重新标注。原文将 Méribel、Marbella、Courchevel 1850 和佛罗伦萨称为第二居所市场；现改为描述为 Knight Frank 指数中的欧洲市场。关于湖畔新建项目在实践中成本过高、多数高端产品来自修复改造、新增供应并非来自绿地开发，以及对迪拜和拉斯海马的运营商、审批差异和供应的比较，这些表述现均已标注为 Victaura Research 的假设，因为未找到任何已发布来源。原文将科莫 PGT 描述为与城墙内老城的 Piano di Recupero 相整合，所查阅的来源均不支持这一说法，现已替换为一般性描述。